关于优化网约车平台线上服务能力认定机制的思考

网约车平台线上服务能力俗称“国牌”，作为网约车平台许可的前置事项，“国牌”是平台企业申办各地网约车平台证（俗称“地牌”）的必要条件。自 2016 年 11 月交通运输部等六部门发布《关于网络预约出租汽车经营者申请线上服务能力认定工作流程的通知》（交办运〔2016〕143 号）以来，截至目前我国已有 356 家平台取得“国牌”。在行业呈现多样化发展的同时，部分平台长期未传输数据、App 无法使用等问题，不断引起社会的广泛关注。

一、什么是网约车平台线上服务能力

依据交办运〔2016〕143 号文，网约车平台线上服务能力可以拆分为以下六个方面：

1. 具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力；

2. 具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件；

3. 网络服务平台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平台；

4. 服务器设置在中国内地；

5. 有符合规定的网络安全管理制度和安全保护技术措施；

6. 使用电子支付的，应当与银行、非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议。

基于这六个方面，交办运〔2016〕143 号文进一步细化出 13 项具体的材料要求，以此衡量企业是否具备网约车平台线上服务能力：

1. 技术研发和维护部门架构及人员证明材料，包括身份证明、技术能力证明及工作合同等材料；拟从事网约车业务的服务器及网络设备的采购或者租赁协议，服务器托管协议或互联网接入协议；平台软硬件及最大处理能力、数据库最大存储能力等情况说明。

2. 面向乘客和驾驶员移动互联网应用程序（APP）的信息内容和服务功能。

3. 配合依法查询、调取相关数据信息的功能设计、工作制度和责任机构、责任人以及联系方式等。

4. 提供由国务院交通运输主管部门出具的数据库具备接入交通运输部网约车监管信息交互平台条件的情况说明。只为本地提供服务的平台公司，可提供由服务所在地出租汽车行政主管部门出具的具备数据库接入当地监管平台条件的情况说明。

5. 网络应用、数据等所有服务器机房地址、接入地址、IP 地址、用途分工等情况说明。

6. 网络与信息系统安全等级保护定级报告、专家评审意见、备案证明及测评报告。

7. 网络安全防护水平、网络数据安全和个人信息保护措施满足通信行业网络安全管理相关要求的证明材料。

8. 具有完备的用户真实身份认证管理制度、措施，个人隐私数据保护措施和数据跨境流动情况说明。

9. 网络服务平台后台的用户信息、日志记录、留存技术措施，有害信息屏蔽、过滤等安全防范技术措施的说明材料。

10. 为依法防范、调查恐怖活动提供技术接口的说明材料。

11. 网络与信息安全保障制度文本、互联网新技术新业务安全评估制度文本、应急处置预案文本，企业保证服务质量、信息和数据安全的承诺书。

12. 网上内容处置能力证明材料，网约车平台是否具备信息发布、评论跟帖、动员能力的群组等功能的情况说明。企业保证不应用网约车平台发布有害信息，不为企业、个人及其他团体组织发布有害信息提供便利的承诺书。

13. 企业与银行或非银行支付机构合作业务模式的详细描述，包括企业与银行或非银行支付机构签订的协议文本、企业是否设立资金池、是否为用户开立支付账户等情况的说明。

企业在首次从事网约车经营前，须向注册地省级交通主管部门提交 13 项要求的对应材料，由省级交通运输主管部门商同级通信、公安、税务、网信、人民银行等部门审核认定，并提供相应认定结果，认定结果全国有效，此即为网约车平台线上服务能力认定的主要机制。

二、当前认定机制存在的几个问题

问题一：“国牌”未设有效期，且退出机制缺失

当前，“国牌”既不是行政许可，也不是规范性文件，既没有有效期限，也没有类似注销、撤销的退出机制。因此，目前“国牌”事实上是“一经认定，永久有效”。然而，在办理“国牌”时提交的 13 项材料中的前 6 项，或多或少都存在有效期的问题。比如，服务器租赁协议会过期、研发人员会更换、App 会更新甚至下架、数据传输会停断、服务器 IP 地址会变更、网络信息安全等保会过期等等。

有些问题已经暴露出来并引起关注：（1）根据交通运输部每月发布的网约车行业运行基本情况，每个月全国约有六七十家平台累计 180 天未向全国网约车监管信息交互系统传输数据，占“国牌”总量的 20% 左右。（2）部分平台的乘客端 App 已经“消失”，既无法在应用商店上找到，也没有小程序；部分平台虽然能下载到乘客端 App，但最基本的叫车功能却无法使用。

以上问题均反映出“国牌”在退出机制设计上的空缺。虽然安徽省交通厅在 2024 年 1 月取消了芜湖恒天易开软件科技股份有限公司的“国牌”，成为行业首个取消“国牌”的案例，但据相关媒体报道，该公司主要以汽车分时租赁为主业，在“国牌”被取消前已发生经营异常，因此，可能并不具备普遍参考价值。整体上看，“国牌”的退出机制仍待完善。

问题二：认定对象和实际经营不一致

目前，行业存在这样一种情况：“国牌”认定时使用一套系统，实际经营时使用另一套系统。具体常见于以下几个方面：

1. 认定的网约车信息系统与实际经营不一致。第 6 项材料中，信息系统安全等级保护的检定对象是“网约车平台信息系统”，即网约车平台进行司乘匹配、派单、调度的系统，这套系统的所有权是网约车平台。目前部分平台开展“国牌”认定时使用的是自己的信息系统，但在实际运营中则使用第三方公司的 SaaS 系统。而且，平台对第三方公司的 SaaS 系统，通常只有使用权，没有所有权，网络及数据安全可能存在一定风险。

2. 认定的司乘端 App 与实际经营不一致。第 2 项材料中，司机端 App 在认定时是各家平台自主开发的 App，但部分平台在实际经营中，其 C 端入口只依赖于聚合平台，B 端入口多依赖于“趣接单”“单多多”等第三方司机端，部分平台已基本不再使用自己的 App 面向乘客和司机提供服务。而聚合平台和“趣接单”等 App 却不需要也未开展线上服务能力认定，在线上服务的规范性方面处于“监管真空”状态。

3. 认定的银行账户使用用途与实际经营不一致。第 13 项材料中，部分平台认定时提交的银行账户信息只用于发公司员工工资，不用于走司机流水，而走司机流水的账户可能并未提交认定材料或报备，存在一定资金安全风险。

问题三：“自证”材料过多，“他证”材料过少

整体审视“国牌”的 13 项材料要求，除第 4 项（数据对接）和第 6 项（网络信息安全等保）为需要第三方机构出具的认证材料外，其余 11 项均为企业自行编写的制度、协议、合同、说明、承诺书等材料，主要为“自证”材料。

对于能力的证明，无非是“自证”和“他证”两种方式。“他证”材料显然比“自证”材料更具公信力，因此，在条件具备的情况下，应优先采用权威第三方进行“他证”。近年来，网约车行业的标准规范、第三方检测体系不断完善，比如 2022 年 10 月发布的 GB/T 42017-2022《信息安全技术网络预约汽车服务数据安全要求》，即可对应第 7 项网络数据安全和个人信息保护措施相关的证明材料。

三、网约车平台线上能力的法律性质

当前，网约车平台线上能力由省级交通主管部门发放，属于企业取得各城市主管部门颁发网约车平台许可的重要前置条件，属于一种内部审批性质。

但是，结合网约车平台线上能力发放的实际情况以及网约车平台运营能力的线上线下分离特性，网约车平台线上能力已经具备外部许可的特性，可纳入独立的行政许可性质予以规范。

首先，网约车平台线上能力结果审批已经外部化。省级交通主管部门牵头向申请企业发放的线上能力结果，并非由省级交通主管部门批准后向企业拟申请地牌所在城市交通主管部门内部流转，而是直接向申请企业发放。这种审批主体与申请主体直接对接方式在法律上已经具备行政行为的外部性特征，企业取得线上能力结果还可多次在其他城市直接申请“地牌”，更显其外部法律效力特性。根据行政诉讼实践，企业对于这类内部程序外部化的行为，依法也可提起行政诉讼。也就是说，该线上能力结果已经具备生效行政行为的外部法律效力，本质上已经是一个依企业申请，由省级主管部门依法定条件予以审批的行政许可活动。

其次，网约车平台线上能力的审批系省级交通主管部门行使网约车管理事权的重要表现。网约车区别于巡游车的特点在于其“一点接入，全网通行”的特性，已经超越了巡游出租汽车管理仅限于城市交通自主事权的范围。目前，由省级交通主管部门而非国家交通主管部门牵头行使城市交通范围之外的网约车线上管理事权，是相对合适的，也符合国家推动包括平台经济在内的建设统一交通大市场的发展方向。部分省级交通主管部门也在网约车线上能力管理上主动行使类许可后续监管的工作，如 2023 年浙江省交通运输厅发布的《网约出租车数字化监管改革专项行动方案》中就明确提出：“要定期开展网约车平台线上、线下服务能力专项检查，对管理人员、工作场地、安全管理要求等落实不到位的平台企业，要立即督促其整改。”省级交通主管部门及相关部门作为网约车平台线上能力结果的审批主体，由其行使定期检查权理所当然，这也是浙江省交通主管部门联合相关部门主动行使网约车管理事权的积极体现。

最后，网约车平台线上能力强的流量平台有明确为网约车领域线上（缔约）承运人的必要。当下，网约车经营者已经出现线上线下分离的重要特征，具备强大线上能力的平台如图商、生活服务商，其流量及管理能力已经成为网约车经营服务的一支重要力量，如交通运输部公布的数据中流量（聚合）平台已经占了网约车订单的三成左右，诸多中小平台的订单来源已经主要是流量平台，其自身的线上能力已经废弃，但认真发展线下能力又有所不甘，往往在线上与线下能力建设之间游离。这种线上能力与线下能力分化的现象，应当及时得到制度的回应，否则不利于行业的良性健康发展。因此，重视网约车平台线上能力的建设与监管，适应我国网约车行业线上线上能力分离趋势，将省级交通主管部门牵头发放的网约车平台线上能力结果纳入缔约承运人的行政许可范畴，由线上能力强大的流量平台作为缔约承运人与线下能力强的网约车平台（实际承运人），科学合理分工，共同开展网约车经营业务，也是省级交通主管部门依法行使网约车管理事权的重要方向。

四、建议

1. 合理设置“国牌”有效期。当前，“国牌”作为网约车平台许可的前置事项，可考虑设置一定的有效期限。一方面，可参考办理“国牌”时提交的网络信息安全等保有效期，网约车平台通常要求三级等保，而三级等保通常有效期为一年，因此“国牌”的有效期最短可设为一年；另一方面，可参考网约车平台许可的有效期，目前各地的“地牌”（地方网约车平台证）有效期主流为 4 年，显然“国牌”的有效期不应长于“地牌”，因此“国牌”的有效期最长不宜超过四年。

2. 建立“平台企业主动自律、省市主管部门核查、部属单位定期通报”的“国牌”常态化管理机制。首先，企业作为经营主体，在“国牌”材料信息发生变化后，应主动向注册地省级管理部门报告并更新材料；其次，城市人民政府作为出租汽车管理的责任主体，市级交通主管部门在日常管理工作中发现平台 App 不存在或无法使用等疑似不具备线上服务能力，或 App 变更、新增、合并等疑似线上服务能力主体发生变化的情况，应及时向相关平台注册省份去函，要求相关平台限期整改或重新开展认定，对于整改不合格的应由注册省份相关部门出具通知取消相关平台的线上服务能力认定。最后，对于数据累计 180 天未传输的情况，可由相关部属单位按月向相关平台的注册省级主管部门去函，要求相关平台限期整改，整改不合格同样取消“国牌”认定。

3. 适当提高“他证”材料比重。建议系统性梳理 13 项材料要求，增加“他证”材料比重。以第 7 项材料为例，建议要求各平台参考 GB/T 42017，由第三方权威检测机构对平台企业的数据安全能力进行相应级别的评估和认证，网约车平台的数据安全能力至少应达到“规范级”。

4. 通过修改《网络预约出租汽车管理暂行办法》或《道路运输条例》方式，明确省级主管部门对网约车线上能力结果审批的缔约承运人许可性质与条件。从形式到实质上看，省级交通主管部门开展的网约车平台线上能力结果审批，均具有行政许可的属性，只是当前未能得到法律上的明确，因此有必要通过修改《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》或《道路运输条例》的方式，将现有的网约车平台线上能力审批调整为缔约承运人的许可事项（新修改实施的《江苏省道路运输条例》第三十八条，明确了网络货运经营者作为承运人与实际承运人签订合同共同完成货运业务的情形，即有缔约承运人与实际承运人共同承运的地方立法先例），明确其许可条件与流程，适应网约车行业特性，进一步完善网约车许可制度，从而在根本上完善网约车平台线上能力服务能力认定机制。

关于优化网约车平台线上服务能力认定机制的思考

滴滴宠物订单优先接单资质说明

滴滴宠物出行订单司机服务规则

驾驶员取消滴滴宠物订单行为规范及违规处理细则

滴滴宠物订单服务规范与违规处理

滴滴轻快升级，可直接派快车单