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网约车聚合平台事关网约车行业经营秩序及乘客出行安全。当前，网约车聚合平台尚未形成行之有效的管理体系，相关企业在向乘客推送订单时，存在未严格审查网约车车辆、人员资质的现象，导致部分网约车平台公司超许可范围开展经营活动，对市场经营秩序造成一定影响。2023 年 4 月，交通运输部办公厅、工业和信息化部办公厅、公安部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅、国家互联网信息办公室秘书局联合印发《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（简称《通知》），要求各地交通运输、电信、公安、市场监管、网信等部门充分发挥交通运输新业态多部门协同监管工作机制作用，结合当地实际研究探索规范网约车聚合平台管理的法规政策措施。然而，在具体执法实践工作中，是否可依据电子商务法、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》）对其实施监管，尚未统一认识。作为网约车平台公司信息整合服务商，网约车聚合平台不具备《暂行办法》规定的承运人身份，两者存在三个本质区别：一是网约车平台公司是通过算法将司机和乘客进行撮合，网约车聚合平台则是提供信息中介服务。二是网约车平台公司直接向司机派单，网约车聚合平台是将订单信息无差别发给网约车平台公司。三是订单计价规则由网约车平台公司制定，网约车聚合平台不参与定价。此外，网约车平台公司还有订单结算系统、司机收入抽成规则、安全保障机制等，网约车聚合平台一般不具备这些特征。由此可见，网约车聚合平台与网约车平台公司存在本质区别。网约车聚合平台未经许可不得参与招募和管理网约车司机，不应直接参与网约车平台公司运力调配、运营及定价制定，需禁止其作为直接承运人参与网约车经营。否则，应属于变相从事网约车违法经营活动，依据《暂行办法》第三十四条责令其停止经营，并处以 1 万元以上、3 万元以下罚款。但 对网约车聚合平台是否可依据《暂行办法》依法处罚存在争议，有观点认为在起草制定《暂行办法》时，未将网约车聚合平台作为该办法适用对象纳入其中进行规范，直接适用存在法律障碍。但笔者认为，根据行政法及行政处罚法所采用的客观行为论归责原则即一般归责原则，如网约车聚合平台实际从事或变相从事网约车违法经营活动的，该行为依据《暂行办法》予以处罚符合上位法相应规定及法律预期。目前包括广东省广州市，天津市，河南省南阳市，山东省济南市、烟台市等城市，相继出台网约车聚合平台管理办法，依法规范其经营行为，禁止从事或变相从事网约车违法经营活动。电子商务法第二十七条规定：电子商务平台经营者应当要求申请进入平台销售商品或者提供服务的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新。电子商务平台经营者为进入平台销售商品或者提供服务的非经营用户提供服务，应当遵守本节有关规定；第八十条规定：电子商务平台经营者有下列行为之一的，由有关主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款：（一）不履行本法第二十七条规定的核验、登记义务的……目前，网约车聚合平台是否可以适用电子商务法存在争议。有观点认为电子商务法制定出台时，网约车聚合平台尚不存在，不涵盖在电子商务法立法时所针对的管理对象中，且网约车聚合平台不是电子商务法规定的典型的电子商务平台，因此不能直接适用。根据立法法第七条即法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性的规定，网约车聚合平台是否适用电子商务法，应通过修法加以明确。另有观点认为网约车聚合平台具备电子商务平台基本属性，根据行政法一般归责原则，在尚未制定具体管理规范前，适用现行电子商务法对聚合平台加以引导规范，符合立法目的和法律一般原则。网约车聚合平台作为新兴业态，事后仍有必要通过完善相关法律法规来进一步加以明确。目前，新修订的《道路旅客运输及客运站管理规定》第五十九条，将通过互联网络发布客运班线起讫地等出行信息、开展线上售票的线上平台依法认定为电子商务平台。网约车行政管理责任的主管部门，在法无明确授权的情况下，不是电子商务法第八十条规定的“有关主管部门”，不能直接根据电子商务法对聚合平台进行处罚，否则会造成法律适用的随意性及不确定性问题。根据立法法以及《立法技术规范》第 6 条、第 7 条规定，交通运输部门如需作为该“有关主管部门”适用电子商务法对聚合平台有关行为进行处罚，必须运用法律引用、法律适用等立法技术规则，在交通运输法律、法规、规章或规范性文件中加以明确授权，明确规定相关法律引用或法律适用问题，并以此作为准予引用电子商务法第八十条的法律渊源和合法依据。2004 年 5 月，最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，规定行政机关制定的规章以下的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时，应承认其效力。在没有法律法规规定的情况下，可以通过先行制定规定性文件的方式来完善相关管理依据，且只要不违反上位法规定、制定程序合法，内容合理、适当，可以作为人民法院的裁判依据。目前，广州等地通过立法或制定规范性文件的方式，依法明确了网约车聚合平台系电子商务平台，受电子商务法调整和规制，这些地区先行先试的经验做法值得借鉴。根据民法典第一编第七章“关于委托代理”的相关规定，网约车聚合平台作为乘客受托人，应当履行审慎“推送”义务，应对所“推送”车辆、人员的合法性负责，应严格按照“合法平台、合法车辆、合法驾驶人员”三项法定条件进行核验及登记。否则，根据民法典第 164 条，即“代理人不履行或者不完全履行职责，造成被代理人损害的，应当承担民事责任”等相关规定，应当对“推送”错误，包括提供服务的平台是否在当地取得相应许可、提供运输服务的车辆、驾驶人员不具备法定资格的“选车、选人”错误，或推送信息存在严重失实、重大疏漏等其他不符合法律规定的行为，网约车聚合平台应承担民事责任，并赔偿乘客的损失。根据《互联网信息服务管理办法》第 2 条规定，通过互联网向用户提供信息服务，属于互联网信息服务提供者。通过移动互联网技术，网约车聚合平台向合作方和用户提供信息中介服务或受托从事信息推送服务，属于典型的互联网信息服务商。因此，网约车聚合平台经营者需按照《互联网信息服务管理办法》取得 ICP 备案才能上线运营，遵守《互联网信息服务管理办法》关于互联网信息服务的各项义务。其中，网约车聚合平台作为网络（信息）服务提供者，提供技术服务和信息通道，应按照民法典规定承担“通知—反通知”义务、安全保障义务等，并遵守民法典有关侵权责任判定规则。目前，部分网约车聚合平台从事或变相从事网约车违法经营活动，已对行业稳定发展造成一定影响，规范聚合平台行为、加强聚合平台监管势在必行。《通知》提出，要加强对网约车聚合平台经营行为的监督指导，督促网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。指导网约车聚合平台及合作网约车平台公司按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等有关要求，依法合规开展经营。此外，《通知》明确，各地有关部门要指导网约车聚合平台及合作网约车平台公司结合各自服务内容，依法建立健全咨询服务和投诉处理的首问负责制度，及时妥善处理乘客和驾驶员的咨询投诉。乘客因安全责任事故受到损害并要求网约车聚合平台承担先行赔偿责任的，各地有关部门要督促网约车聚合平台履行《中华人民共和国消费者权益保护法》有关规定，承担相关责任。各地交通运输主管部门应主动定期公开本地网约车平台公司经营许可发放情况，方便社会公众查阅和监督。督促网约车聚合平台及合作网约车平台公司按照有关规定，向网约车监管信息交互系统实时传输有关网约车运营信息数据，确保数据传输质量。浙江宁波、云南大理、山东青岛等地分别对相关网约车聚合平台进行了行政约谈，对已不具备线下服务能力且拒不整改的企业采取临时下架处理。在湖南省最新修订的道路运输条例征求意见稿中，通过地方立法将网约车聚合平台应当履行的查验、通知、不得变相从事网约车经营等内容，作为网约车聚合平台的法定义务作出具体规定。显然，各地对网约车聚合平台监管已逐步开展，相关问题将得到有效遏制与规范。但笔者认为，规范网约车聚合平台目前仍处于探索阶段，如何分清和设定网约车聚合平台的法定权利、义务及责任边界，还有待于通过国家层面的立法进一步明确，形成全国一盘棋。在统一尺度和标准下，引导网约车聚合平台合法经营、有序发展。
