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网 约车 已成为很多人不可缺少的交通方式，交通部门理应规范网约车经营行为。顺风车实质上是网约车的一种形式，又有其特殊性，如何规范更值得探讨。在本案中，山东省聊城市、阳谷县两级人民法院均支持了顺风车司机的诉求。如何区分顺风车和网约车可能成为交通部门面临的难题，各地交通部门也需要多倾听群众对减少网约车限制的呼声。
山东省聊城市中级人民法院
行政判决书
(2024)鲁 15 行终 12 号
上诉人莘县交通运输局因被上诉人崔双进诉其罚款一案，不服山东省阳谷县人民法院 (2023) 鲁 1521 行初 87 号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：原告崔双进是 2021 年 7 月 7 日在“嘀嗒出行”网络平台注册的顺风车车主，在平台实名认证并登记了驾驶证和车辆信息，通过平台接顺路订单。
2022 年 9 月 13 日早晨，崔双进通过“滴答出行”顺风车网络平台接收到了自莘县汽车站前往济南华文教育培训学校的订单，遂赶往莘县汽车站，到达莘县汽车站后，莘县交通运输局工作人员对其进行现场检查，因崔双进未能提供《道路运输许可证》《道路运输证》和《道路运输经营从业资格证》，莘县交通运输局将其车辆暂时扣留，并以其涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营为由，进行立案调查。
9 月 15 日，崔双进到莘县交通运输局接受调查处理，被告工作人员对其进行询问，并对驾驶证、行驶证复印件办理了先行登记保存手续。
当日，莘县交通运输局作出《责令改正违法行为通知书》《违法行为通知书》，告知其“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”，违反《山东省道路运输条例》第八条第一款的规定，依据该条例第六十一条第二款的规定，拟作出“没收违法所得壹佰玖拾伍元整，罚款伍仟元整”的行政处罚，同时告知了陈述、申辩即申请听证的权利。
原告表示放弃上述权利。被告遂作出行政处罚决定，没收违法所得 195 元，并处罚款 5000 元。崔双进当日缴纳了罚款后离开莘县。因认为其属于顺风车接单，不属出租车客运经营，原告提起本案诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定并返还罚没款 5195 元。
原审法院认为，本案争议焦点是被告作出行政处罚认定的违法事实是否清楚，即原告从事的案涉顺风车接单业务是否构成非法营运。顺风车是否盈利，如有盈利是否必然构成非法营运、顺风车车主是否存在主观过错、是否存在社会危害性均是给予行政处罚时需审查的重点。
本案中，崔双进在“滴答出行”网络平台注册成为顺风车车主，案涉行程是崔双进通过“滴答出行”网络平台接到的顺风车订单。被告莘县交通运输局认定案涉行程的收费标准是每人 65 元，高出客运班车价格很多，原审法院认为，顺风车的出行成本，除油耗和行驶里程等因素外，还受平台服务费、道路拥堵、车辆折旧、交通事故风险、车主等待时间等隐性成本的影响，如将上述因素综合考虑在内，65 元的收费标准在合理范围内，不宜当然认定为盈利行为。
《行政处罚法》明确规定了过罚相当原则，即行政处罚要“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。顺风车倡导的顺道搭乘行为能有效提高交通工具的使用效率，满足公众多样化出行需求，属于新业态新模式范畴。
对于新业态，原则上应坚持包容和尊重的基本立场。基于此，执法部门对顺风车“不以营利为目的”不宜作机械理解，同时应客观评价顺风车是否对营运秩序造成不良影响，是否具有社会危害性以衡量作出处罚的必要性。
综上，本案原告的行为界定为盈利行为的证据不够确实充分，其社会危害性亦无证据证明。另对待新兴业态，应在法律准许范围内保持一定的司法宽容，既保证严格依法行政，也最大限度向市场释放温情与善意的人文关怀，更利于彰显法律的权威。
同时，从监管实效上看，较之对车主的处罚，对网约车平台公司的监管更为高效。比如在规范顺风车“每车每日合乘次数”上，因顺风车车主依附于网约车平台获取订单，网约车平台只需设置每车每日匹配订单的次数限制，超过限定次数不再提供订单即可实现。
对于实践中存在的跨地市搭乘行为，如果认定跨地市搭乘行为违法，网约车平台向车主和合乘人提供跨地市的顺风车订单才是出现此类违法行为的根源，以此为由处罚车主显然有违公平原则，尽管囿于地域管辖的限制，执法部门无法对其辖区外的网约车平台公司进行执法监管，但在执法过程中应厘清网约车平台和车主各自应当承担的法律责任，避免对车主过度执法。
综上，综合考量原告行为过错、造成社会影响程度、新业态发展形势等因素，认为 被告莘县交通运输局作出案涉行政处罚证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告莘县交通运输局 2022 年 9 月 15 日对原告崔双进作出的 371522202200638 号《行政处罚决定书》。案件受理费 50 元，由被告莘县交通运输局负担。
上诉人莘县交通运输局不服原审判决，上诉称：上诉人认为本案的焦点并非是“顺风车接单业务是否构成非法营运”，而应该是“被上诉人的行为是属于顺风车接单行为还是非法营运行为”。一审法院将被上诉人非法营运的行为认定为“顺风车”业务仅是一审法院的主观认定，没有事实和法律依据。
根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(国办发〔2016〕58 号)第四项第十小项规定的对“私人小客车合乘”的定义是：由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。根据上述意见的规定，认为 “合乘”需同时符合三个特征：一是合乘服务提供者事先发布路线、里程等出行信息；二是乘客选择乘坐；三是乘客分担部分出行成本或免费互助。 另经上诉人使用嘀嗒出行 APP 查询嘀嗒出行的平台的“合乘协议”(该协议为注册嘀嗒出行必须同意的协议)，该平台对于顺风车的表述与上述文件的定义一致。基于上述法律规定和平台规则、平台服务内容，被上诉人的行为不属于顺风车接单行为，而是非法营运，具体理由为：
1. 被上诉人的接单模式不符合法律和平台规则对于顺风车接单的定义。首先，被上诉人并非是先在平台上发布自己的出行信息后由乘客选择是否合乘，而是被上诉人直接在平台接受乘客发布的出行信息业务单。并且被上诉人为了接单，变更自己的行驶路线，其行为明显不是提供顺风车的行为，而是非法营运行为。其次，嘀嗒出行平台的顺风车车主接单的模式不是由车主对乘客发布的出行信息订单进行接单。被上诉人的行为不符合顺风车的定义。嘀嗒出行平台并非仅为顺风车提供信息服务，其还为出租车提供信息服务，出租车的模式才是直接从平台上接受乘客发布的出行订单。本案中被上诉人的接单模式并非顺风车接单模式，而是出租车的接单模式，所以被上诉人的行为并不属于顺风车接单行为。
2. 一审法院认定 65 元 / 人的收费标准在合理范围内没有客观依据。首先，对于一审法院提到的平台服务费、道路拥堵、车辆折旧、交通事故风险等隐形成本的影响，客运班车或者出租车在定价时也均已经将上述因素考虑在内。而被上诉人收取的费用已经高出了客运班车价格很多，即使将上述所谓隐性成本考虑在内，被上诉人的收费标准也是明显过高，其存在非法盈利的情形。需说明的是，平台显示价格是给出租车辆推荐的接单价格，即被上诉人收取的 65 元属于出租车辆的收费标准，并非顺风车的接单价格。
3. 被上诉人存在频繁的在平台接单的行为，其行为已经严重影响了车辆运营秩序，其主观过错也非常大。
4. 上诉人的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并且被上诉人在调查过程中主动放弃陈述、申辩的权利，主动承认其非法运营的客观事实。并在此基础上自愿接受处罚、缴纳罚款。现被上诉人在主动接受了行政处罚决定后，又对执法过程、行政处罚决定提出质疑，有违诚实信用原则。综上所述，一审法院认定事实错误，适用法律错误，依法应当予以撤销。
被上诉人崔双进二审未提交答辩状。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为莘县交通运输局对崔双进作出的行政处罚决定是否合法。
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条的规定，私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。
《聊城市网络预约出租汽车经营服务管理实施办法》第三十八条规定：“私人小客车合乘，又称拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或者免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘不属于道路运输经营活动。私人小客车合乘服务提供者不得以提供合乘服务为名义从事非法运营，收取的费用不得超出车辆行驶成本。严禁在提供服务过程中行驶线路不固定，或者由搭乘者决定行驶线路。
”据此，顺风车、拼车等不属于前述规章规定的网络预约出租汽车，即日常所称的网约车，驾驶人利用家庭自用汽车通过网络平台接单载客的行为也不属于营运行为，即注册为顺风车的车辆不属于营运车辆。本案中崔双进利用自用汽车在网络平台上注册顺风车，通过平台推送接载合乘者，65 元的收费亦未明显超过合理收费范围，不属于从事出租汽车客运经营，莘县交通运输局以其“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”作出案涉行政处罚决定，缺乏事实依据。
关于上诉人提出的接单模式及收费问题，实际涉及顺风车与具有营运性质的网约车之间边界划分问题，特别是 顺风车的接单数量、频率、行驶路线、费用分摊等具体技术指标并无明确的规范依据，不能仅依据车主是否先发布乘车信息及出行路线与日常不同来否认顺风车合乘行为。且上诉人称崔双进改变出行路线无证据证明。目前顺风车信息发布和搭乘方式系网络平台统一制定，车主按平台的指示完成行程，乘客向平台支付费用，平台在扣除服务费后再向车主支付费用。
在此关系中，车主是按照平台提示的行程接单，费用也不由车主决定而由平台计算。车主基于对政府允许运营的网络平台的信任实施顺风车合乘，存在信赖利益。且 《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。 对于私人小客车合乘这一新型共享经济模式应与传统道路运输经营区分开来，对违反相关法律法规行为进行处罚时应明确责任主体，法无明文规定则不予处罚，处罚时应遵循处罚法定原则，如此方可规范和促进这一新型共享经济的健康发展。
综上所述，本案被上诉人崔双进利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为，上诉人莘县交通运输局依据《山东省道路运输条例》对其进行行政处罚适用法律错误。原审法院判决撤销该处罚决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费 50 元，由上诉人莘县交通运输局负担。
本判决为终审判决。
审判长 孟庆杰
审判员 高世宁
审判员 王亚利
二〇二四年二月五日
法官助理 任天一
书记员 任义凡
