使用老头乐摩托车低速汽车非法营运，谁查处？

尽管没有“职责学”“职能学”之类的正式名号，但部门职责问题的确是门“显学”，常成为热点话题。在一些社会影响大的事件中职责归属时常引发热烈讨论。

同时这又是门“实学”，可以经世致用。做好这门学问，在开会办文时能为本部门带来实效。

当然研究好这门学问也不容易。

既要懂得法规政策，能够引经据典，包括一些被束之高阁的古老法规，以及翻箱倒柜找出的陈年文件。

也要对实务了如指掌，对本地行政惯例如数家珍，对外地实操经验问题言之凿凿。

另外还需要一定的辩才。要能言善辩，讲清利害得失。当然还要立意高远，逻辑严密，最终以德唬人。

过年前有公众号再次提出了摩托车、低速三四轮车非法营运的问题，还列出了多地相关部门的“推责”文件。这引起了些争议。春节期间笔者在鲁南，时不时成为“老头乐”的“同道中人”。就这个问题也谈点个人观点，抛砖引玉。

先明确一下，这里讨论的“摩托车、低速汽车非法营运”，主要是指利用摩托车、三轮汽车、低速汽车等交通工具非法从事客运活动，其行为扰乱的主要出租汽车市场秩序，所以往往又称非法从事出租汽车经营。道路货物运输经营中也可能存在类似问题，此处先不讨论。

这些车辆的类型比较复杂，名字也是妙趣横生。早年都是些“麻木车”“蹦蹦车”“三马子”“三驴蹦子”等俗称，后来产品升级，质量、外观提高不少，名称自然也高雅了起来：“观光车”“休闲车”“老年代步车”，还有拙朴有趣的“老头乐”。近年电动化进程加快，有的干脆就直接挂上“电动车”“新能源车”的招牌。

名称的混乱常常产生“鸡同鸭讲”的效果，但在本讨论中不太要紧，只要了解这些车辆都不属于载客汽车、不符合汽车客运的条件即可。据说将来会增加“微型低速电动乘用车”类型，但即便如此，这些车辆也不太可能获准进入客运市场。

所以，这些车辆被用于客运经营是违法的。客运关系到人民生命安全。非法营运应当依法治理。

摩托车、低速汽车非法营运的治理，可能不是一个问题。细究起来有多个问题。

从全生命周期来看，交通工具产品的设计研发、制造生产、市场销售、运行使用、维护保养、报废处置等几个环节。每个环节都伴随着或强或弱的行政管理。

摩托车、低速汽车非法营运，主要是在运行使用中的问题。

机动车被用于道路客运，主要从车辆、驾驶员、装载、通行以及客运经营几个方面进行管理。假设法规政策允许摩托车、低速汽车从事客运，也同样适用。

1. 车辆管理

国家实行机动车登记制度。未经登记、没有悬挂机动车号牌的摩托车、低速汽车不能上道路行驶。同时实行事故责任强制保险、定期安全技术检验制度。

2. 驾驶人管理

驾驶摩托车、低速汽车，应当依法取得机动车驾驶证。无证驾驶可能要进班房的。

3. 载人管理

摩托车、低速汽车应按规定载人不得超员理，还有使用安全带、佩戴头盔等的规定。

4. 通行管理

车辆有了牌证、驾驶人拿了执照，也要按通行规定行驶，并非随时随地畅通无阻。对摩托车、低速汽车类的车辆，限制通行或者禁止通行的措施比普通汽车要多得多。

5. 营运管理

摩托车、低速汽车如果取得客运经营许可，就应当遵守客运相关规定。未取得许可擅自从事客运经营、或者在客运经营中违法的，要依法查处。

再来分析相关环节对应的管理部门。

摩托车、汽车的生产、销售、报废等环节，由工信、市场监督管理和商务等部门负责监管。这几个部门的具体职能也是犬牙交错。在此不再赘述。运行使用环节是我们讨论的重点。

有些车主买了车却不能上道路行驶，通常会诘问：“车又不是我自己造的！不让上路为什么让生产、为什么让卖？”听起来很有道理，这反映了行政管理上存在一定程度的脱节，但也可能是车主误会了。看着带轮子能跑的，并不全都属于“道路机动车辆”，还有作为特种设备的场（厂）内专用机动车辆、非道路移动机械、农用车辆等，并不一定都能上道路。

总体上说，道路机动车的车辆管理、驾驶人管理、载人管理、通行管理，依据《道路交通安全法》及其实施条例等，是公安机关交通管理部门的职责；营运管理，依据《道路运输条例》以及各城市客运出租汽车法规等，是交通运输管理部门的职责。

当然不排除一些地区的地方性管理规定。

部分地方交通运输管理部门在一些批复、公函中，强调对摩托车、低速汽车营运行为无管辖权，理由大致上是“（这类车辆）不是道路运输管理机构的管理对象”、“不是（这类车辆）许可审批部门”、“进行管理无法律法规依据”等等。

这些观点与理由不大衔接得上，因此都不太站得住脚。可能是有地方特别的政策供给，或发文有特殊背景，在此不作过多评论。

交通运输部层面专门针对打击非法营运的文件不多，只查到两件：交通运输部办公厅与公安部办公厅《关于开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营专项治理活动的通知》（交公路发〔2009〕44 号）、《关于进一步开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营活动的通知》（厅运字〔2013〕21 号）。两个文件均要求交通部门查处“摩托车，客货二用车和其他车辆等非法经营的行为”。

“职权法定”，原则很简单，但面对纷繁多变、动态变化的现实，法条很可能没有规定得那么具体明确，还有个谁牵头谁配合、谁先履职谁后履职的问题。

所以各部门都会拿着各自的“法律依据”展开论战。

有这样几个原则可能有助于解决部门间职权配置的一些问题。

一是权责对等原则。责任应当与权力相匹配。哪个部门权力大，承担的责任也大；要哪个部门承担责任，就要赋予相应的权力。

二是行政效率原则。行政管理也要追求收益、节省成本。哪个部门能够通过较小成本实现管理目的就由哪个部门负责。

三是整体统一原则。按照整体政府理念，从有利于监管角度，对政府各部门职责进行系统性、一体化分配，解决碎片化治理问题。政府交给哪个部门就哪个部门负责。

四是源头治理原则。加强源头管控，关口前移，预防后续可能的违法行为。这其实是高效原则与统一原则的衍化。

根据这几个原则，确定摩托车、低速汽车非法营运治理主责部门，是否可以考虑这样几个因素：

一是考虑治理工作目标。

摩托车、低速汽车的隐患，主要在道路交通安全方面。与摩托车、低速汽车有关的整治，具体目标或侧重点其实有所不同。如果是治理道路交通安全或交通秩序问题，通常是公安机关交通管理部门职责；如果整治的主要目标是维护城市客运秩序、出租汽车经营，则一般由交通运输管理部门承担主责。

      当然主责部门也可能有例外。例如《北京市查处非法客运若干规定》就规定：利用摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车等车辆从事客运经营的，由城市管理综合行政执法机关实施行政处罚（第八条）。

二是考虑当地管制政策。

不少地区对摩托车、低速汽车等类型车辆，本来就有禁止上牌上路，或者区域禁止通行、限时通行，又或者无论经营与否均禁止载人等规定。还有很多地区违规的低速三、四轮电动车 正处在过渡期，退场大限将至。如果各项 管制措施严格执行，自然就不存在后续的非法营运问题。

《广州市非机动车和摩托车管理规定》设置禁摩、限摩区域，禁止电动三轮车上路。措施都落实到位的话，就没有相应车型的非法营运。又如 《 西安市查处摩托车和非机动车非法载客 若干 规定 》 禁止利用摩托车、电动三轮车、电动自行车、残疾人机动轮椅车、人力三轮车等车辆非法载客。无论有偿无偿的载客行为 ，都由 公安机关交通管理部门禁 止。

如果 摩托车、低速汽车牌证、通行载人等等都合法，只有非法运营一项违法行为，那非交通运输部门查处莫属。

三是考虑当地的具体情况。

各地一般情况下，公安交通警察以及辅警、协管在道路现场的执勤力量相对充足，装备也较其他队伍更加先进。交通运输执法人员人手有限，覆盖面窄，基本只能在客运站等运输经营场所重点防御。日常监管中公安机关交通管理部门在查处交通违法行为时发现涉嫌非法营运的，可移送交通运输管理部门。

如《上海市查处车辆非法客运办法》就规定：“摩托车、三轮车、电力助动车等车辆非法客运的，由公安交通管理部门负责道路检查，收集有关证据后，将案件材料移送市或者区、县交通行政管理部门”（第十二条）。

当然也 不一定就是确定一个主责部门那么简单，还应该建立起“牵头—配合”部门间分工协作的工作机制。

摩托车、低速汽车非法营运治理属于社会治理的一部分，应当坚持当地政府的统一领导。所以，最后